Komisja Europejska zatwierdziła mechanizmy zdolności wytwórczych w Belgii, Francji, Niemczech, Grecji, we Włoszech i w Polsce. KE stwierdziła, że środki te przyczynią się do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw przy jednoczesnej ochronie konkurencji na jednolitym rynku energii.
Komisarz Margrethe Vestager, odpowiedzialna za politykę konkurencji, stwierdziła: – Mechanizmy zdolności wytwórczych mogą pomóc w zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, lecz muszą być zaprojektowane w taki sposób, by uniknąć zakłóceń konkurencji na rynkach energii. Dzięki bliskiej współpracy z organami krajowymi udało się nam zatwierdzić dobrze zaprojektowane mechanizmy zdolności wytwórczych w sześciu państwach członkowskich UE. Będą one sprzyjać konkurencji między potencjalnymi dostawcami zdolności wytwórczych z korzyścią dla konsumentów i europejskiego rynku energii.
Mechanizmy zdolności wytwórczych
Są to środki, które mają służyć zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Takie mechanizmy oferują zazwyczaj dodatkowe wynagrodzenie dla dostawców zdolności wytwórczych energii elektrycznej ponad dochody uzyskane ze sprzedaży energii na rynku w zamian za utrzymywanie istniejących zdolności wytwórczych lub inwestowanie w nowe zdolności. Jeśli nie są one jednak właściwie zaprojektowane, mogą powodować wzrost cen energii elektrycznej, prowadzić do nadmiernych korzyści dla niektórych dostawców energii lub utrudniać transgraniczny przepływ energii w UE.
Z tego powodu KE, we współpracy z organami krajowymi, dokonała oceny mechanizmów w Belgii, Francji, Niemczech, Grecji, we Włoszech i w Polsce, aby się upewnić, czy spełniają one kryteria przewidziane na mocy unijnych zasad pomocy państwa, w szczególności wytycznych Komisji z 2014 r. w sprawie pomocy państwa wspierającej działania służące ochronie środowiska i na cele związane z produkcją i dostawami energii. KE wzięła też pod uwagę dane pochodzące z przeprowadzonego w 2016 r. badania sektorowego dotyczącego mechanizmów zdolności wytwórczych. Na ich podstawie 7 lutego KE zatwierdziła:
→ dwie rezerwy strategiczne: w Belgii i w Niemczech,
→ dwa ogólnorynkowe mechanizmy zdolności wytwórczych: we Włoszech i w Polsce,
→ przetargi na usługi w dziedzinie regulacji zapotrzebowania we Francji oraz system przerywalności w Grecji.
Rezerwy strategiczne
W przypadku Belgii i Niemiec Komisja zezwoliła na utrzymywanie rezerw strategicznych. Pozwalają one wyłączyć z rynku energii elektrycznej określone zdolności wytwórcze, które można wykorzystać jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Rezerwy mogą być konieczne w celu zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw w sytuacji, gdy rynki energii elektrycznej są w trakcie przemian i reform oraz mają stanowić zabezpieczenie przed ryzykiem poważnego kryzysu w dostawach energii w takich okresach przejściowych.
Belgia i Niemcy wskazały zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw, do których zminimalizowania mają się przyczyniać rezerwy. W Belgii rezerwy są konieczne w celu złagodzenia ryzyka niedoboru dostaw, które wynika z tego, że kraj ten w dużym stopniu polega na starzejących się elektrowniach jądrowych, w tym również w przypadku importu energii elektrycznej. W Niemczech z kolei rezerwy są potrzebne do zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw w okresie trwającej obecnie reformy niemieckiego rynku energii elektrycznej oraz w celu umożliwienia pomyślnego wycofania się z wytwarzania energii jądrowej.
W obydwu przypadkach rezerwy mają charakter przejściowy i będą zlikwidowane, gdy tylko rozwiązane zostaną odnośne kwestie problematyczne na rynku energii. Ponadto rezerwy strategiczne są zapewniane w drodze regularnych, konkurencyjnych przetargów, otwartych dla wszelkiego rodzaju dostawców zdolności wytwórczych, w tym dla podmiotów zapewniających regulację zapotrzebowania, co pozwala zagwarantować skuteczną konkurencję i ograniczyć koszty.
Ogólnorynkowe mechanizmy zdolności wytwórczych
W przypadku Włoch i Polski Komisja zezwoliła na stosowanie ogólnorynkowych mechanizmów zdolności wytwórczych, które mogą być konieczne, gdy na rynkach energii elektrycznej występują strukturalne problemy dotyczące bezpieczeństwa dostaw. W ramach tego mechanizmu dostawcy mogą uzyskać płatności za gotowość do wytworzenia energii elektrycznej lub, w przypadku podmiotów zapewniających regulację zapotrzebowania, za gotowość do zmniejszenia zużycia energii.
Włochy i Polska wskazały i skwantyfikowały zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw, biorąc również pod uwagę możliwy import energii z krajów sąsiadujących. Włochy określiły ryzyko polegające na tym, że znaczna część zdolności wytwórczych może zniknąć z rynku, a także podkreśliły, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, by miało dojść do nowych inwestycji w tym obszarze, ponieważ inwestorzy nie są w stanie osiągnąć wystarczających dochodów ze sprzedaży energii elektrycznej. Podobnie Polska wykazała, że na rynku energii elektrycznej występują niedoskonałości, które sprawiają, że ceny nie zachęcają wytwórców energii do utrzymania istniejących mocy na rynku lub do inwestowania w nowe zdolności wytwórcze.
We Włoszech i w Polsce mechanizmy są otwarte dla wszelkiego rodzaju dostawców zdolności wytwórczych, w tym dla podmiotów zapewniających regulację zapotrzebowania oraz dla dostawców mocy nowych i istniejących, krajowych i zagranicznych. Regularnie przeprowadzane, konkurencyjne aukcje na zakontraktowanie mocy wytwórczych pozwolą ograniczyć koszty dla konsumentów. Jednocześnie oba kraje zobowiązały się do wdrożenia reform dotyczących funkcjonowania rynku energii elektrycznej.
Na tej podstawie Komisja uznała, że obydwa mechanizmy są zgodne z unijnymi zasadami pomocy państwa. Podjęła tę decyzję po zatwierdzeniu, na podstawie tych samych kryteriów, ogólnorynkowych mechanizmów zdolności wytwórczych w Wielkiej Brytanii, we Francji oraz na wspólnym rynku irlandzkim obejmującym całą wyspę.
Mechanizmy regulacji zapotrzebowania
W przypadku Francji i Grecji Komisja zezwoliła na stosowanie mechanizmów wspierających regulację zapotrzebowania. W ramach takich mechanizmów klienci otrzymują zapłatę za zmniejszenie zużycia energii elektrycznej w godzinach, kiedy jej dostępne ilości są ograniczone. Zaletą takich systemów jest to, że podmioty zapewniające regulację zapotrzebowania mogą być w stanie podjąć działania szybciej niż producenci energii elektrycznej. Ponadto ograniczenie zużycia energii jest zasadniczo bardziej przyjazne dla środowiska, niż generowanie dodatkowej energii, a dzięki tym mechanizmom może się okazać, że nie będzie potrzeby budowania dodatkowych elektrowni.
Francja wykazała, że system ten jest niezbędny do wzmocnienia sektora usług regulacji zapotrzebowania, zważywszy że w kraju tym w okresach niskich temperatur może dochodzić do skrajnego wzrostu zapotrzebowania na energię. W przypadku Grecji z kolei istniejący mechanizm w znacznym stopniu przyczynił się do opanowania trudnej sytuacji na rynku energii elektrycznej podczas fali mrozów w grudniu 2016 r. i w styczniu 2017 r. i może być z powodzeniem stosowany w przyszłości.
Obydwa mechanizmy mają charakter tymczasowy, a wsparcie będzie zapewniane w drodze regularnych, konkurencyjnych przetargów, tak aby ograniczyć koszty.
Niezbędne reformy rynku energii
Nawet jeśli mechanizmy zdolności wytwórczych są dobrze zaprojektowane, nie są w stanie zastąpić reform rynku energii elektrycznej na szczeblu krajowym i europejskim. W związku z tym równolegle prowadzone są ważne prace legislacyjne, które mają na celu wyeliminowanie niedoskonałości rynku i błędów regulacyjnych osłabiających zachęty dla dostawców energii do inwestowania w zdolności wytwórcze i do utrzymania bezpieczeństwa dostaw. Opracowany przez Komisję Europejską pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” z listopada 2016 r., który ma kluczowe znaczenie dla wywiązania się przez UE ze zobowiązań wynikających z porozumienia klimatycznego z Paryża, jest obecnie omawiany przez prawodawców europejskich. W pakiecie tym przewidziano nową strukturę rynku, która ma stworzyć właściwe zachęty inwestycyjne i umożliwić dalszy rozwój technologii odnawialnych źródeł energii w sektorze energii elektrycznej.
Po przyjęciu pakietu państwa członkowskie będą musiały dostosować wszystkie istniejące środki pomocy państwa do przyszłego prawodawstwa.
Co decyzja KE oznacza dla polskiej energetyki?
Rok 2017 w polskiej energetyce upłynął pod znakiem przygotowywania ustawy o rynku mocy. Celem tej regulacji jest poprawa rentowności polskich wytwórców oraz ustabilizowanie dostaw energii elektrycznej w przyszłości. Prace nad ustawą o rynku mocy przebiegały sprawnie – zgodnie z zapowiedzianym planem i dobrą praktyką tworzenia aktów prawnych. Ustawa została podpisana przez prezydenta. Regulamin aukcji jest obecnie konsultowany i do końca roku odbędą się trzy aukcje. Widać pośpiech. Spółki energetyczne niecierpliwie czekały na notyfikację mechanizmu przez Komisję Europejską. Bez notyfikacji aukcje mocy nie mogły ruszyć, bo istniało ryzyko, że kontrakt mocowy zostanie uznany za niedozwoloną pomoc publiczną. Komisja Europejska mogłaby uznać umowy mocowe za niezgodne z prawem i nakazać spółkom energetycznym zwrot środków. Dla biznesu to zbyt duże ryzyko.
Decyzja Komisji Europejskiej
Komisja Europejska zaakceptowała 7 lutego zaproponowane przez Polskę rozwiązanie, mimo że w Parlamencie Europejskim trwają jeszcze negocjacje w sprawie ostatecznego kształtu rozporządzenia na temat wspólnego rynku energii. Poza Polską jeszcze 5 innych krajów otrzymało zgodę na różne formy mechanizmów mocowych. Jednak w przypadku Polski przebieg negocjacji w parlamencie jest szczególnie istotny, bo rozporządzenie zawiera newralgiczną kwestię limitu emisji dwutlenku węgla oraz kwestię, jak długo i w jakiej formie będzie można wspierać węgiel jako paliwo w elektrowniach. Parlament Europejski zawsze przykładał większą wagę do kwestii środowiskowych, można więc się spodziewać zaostrzenia tych norm.
Aktualną decyzję KE można uznać za przykład pragmatycznego kompromisu.
→ Polski rząd przyjął większość sugestii KE dotyczących kształtu mechanizmu mocy;
→ Komisja Europejska ustąpiła i bezprecedensowo przyśpieszyła notyfikację, nie czekając na zakończenie prac w Parlamencie Europejskim.
Limit emisji CO2
Trwa wyścig z czasem. Widać to po planowanym przez Polskę harmonogramie aukcji na ten rok. Według obecnych propozycji Rady Europejskiej z grudnia 2017 r. jednostki emitujące powyżej 550 g/kWh (a taka emisyjność cechuje wszystkie elektrownie węglowe), których budowę rozpoczęto po wejściu w życie regulacji, nie będą mogły korzystać z systemu wsparcia po 2025 r.
Inwestycje starsze, których budowę rozpoczęto przed wejściem w życie rozporządzenia, będą mogły otrzymywać wsparcie najwyżej do 2030 r. Ostatnia umowa mocowa przed 2030 r. będzie mogła być zawarta na maksymalnie 5 lat. Oznacza to, że elektrownie węglowe będzie można wspierać najdalej do 2035 r. Parlament Europejski może jednak zaostrzyć te przepisy.
Długofalowa strategia
Komisji Europejskiej najbardziej zależy na tym, żeby Polska nie promowała nowych projektów węglowych w ramach rynku mocy i za tę cenę była gotowa na kompromis. Również w Polsce słabnie przekonanie, że węgiel jest jedyną opcją na przyszłość. Bez dywersyfikacji źródeł wytwarzania w dłuższej perspektywie ceny energii elektrycznej, szczególnie dla przemysłu, będą coraz mniej konkurencyjne. Ponadto, utrzymując status quo w energetyce do 2030 r., w ogóle nie jesteśmy w stanie ograniczyć emisji dwutlenku węgla. Nadal jednak brakuje deklaracji rządu co do strategii energetycznej. Dlatego w przepisach są dwa wentyle bezpieczeństwa:
1. Ważna jest regionalna ocena adekwatności zasobów przeprowadzona według europejskiej metodyki. Jeżeli wykaże, że w sąsiednim systemie występuje dostępna nadwyżka energii elektrycznej, wówczas mechanizm mocy trzeba będzie stopniowo wygasić, choć zapewne z poszanowaniem praw już raz nabytych (w postaci kontraktu mocowego);
2. Komisja Europejska pozostawia sobie furtkę, ważną ze względu na cel ograniczenia emisji o 40% do 2030 r. W sytuacji gdy wyniki aukcji będą odbiegać od ostatecznego kształtu pakietu zimowego (po zakończeniu prac w Parlamencie Europejskim i trilogach), polską ustawę trzeba będzie odpowiednio zmienić.
Cóż więc oznacza najnowsza decyzja KE w praktyce? Polska wygrywa kilkanaście lat wspierania elektrowni węglowych, do połowy lat trzydziestych. Argumenty strony polskiej o niskich poziomach rezerw okazały się przekonujące. Teraz jednak czas na pokazanie szerszej strategii, co zamierzamy z tym zrobić. Bo jak wynika z przedstawionych analiz, decyzja ta zarysowuje też horyzont funkcjonowania energetyki węglowej w Polsce.
Joanna Maćkowiak-Pandera jest prezesem Forum Energii – think tanku działającego w obszarze energetyki.